Cooperazione, Public Procurement e Competitività

Il presente lavoro è il risultato del progetto di ricerca intitolato «Cooperazione, public procurement e competitività», che è stato realizzato all’interno della «Borsa di Studio alla memoria di Mario Troisi» promossa dalla International School of Advanced Studies dell’Università di Camerino e da Confcooperative Lavoro e Servizi, Federazione di Confcooperative, che è attualmente la principale organizzazione di rappresentanza, assistenza e tutela del movimento cooperativo e delle imprese sociali italiane. Il progetto si inserisce nel Corso di Dottorato di Ricerca (XXXIII Ciclo) in Legal and Social Science, curriculum Civil Law and Constitutional Legality, della Scuola di Giurisprudenza dell’Università degli Studi di Camerino. Il suo scopo è quello di fornire un’analisi non solo giuridica ma anche economica e sociale delle società cooperative, e in particolar modo di quelle di prestazione di lavoro e servizi, tenendo conto dell’attuale realtà esterna, caratterizzata da una serie di cambiamenti determinati dalla digitalizzazione delle procedure e dall’ineliminabile uso della tecnologia, ma al tempo stesso da una forte crisi economica, aggravata negli ultimi mesi dalla diffusione della pandemia di Covid – 19. Come è stato evidente fin dal primo approccio alla materia, p arlare di società cooperativa e di cooperazione significa non solo tracciare le linee principali di un istituto giuridico che trova un solenne riconoscimento all’interno della Costituzione Italiana ma descrivere una vera e propria filosofia di fare impresa, che oggi ancor di più rispetto a ieri ha un effetto dirompente sul mercato. Gli aspetti che potrebbero trattarsi con riferimento a tale tipo di società sono plurimi e diversificati, ma alla luce di quello che è l’obiettivo che tale ricerca si pone, ovvero di verificare quanto il modello cooperativo sia competitivo nella situazione economica attuale, è sembrato opportuno restringere il campo a specifici caratteri. La prima parte della tesi, e quindi della ricerca condotta, ha avuto ad oggetto gli elementi fondanti della cooperazione, quelli assolutamente imprescindibili rispetto al modello originario. Quindi, il primo e immediato riferimento è stato allo scopo mutualistico. Potrebbe sembrare un riferimento banale e scontato, ma non lo è assolutamente. Anzi, al contrario, ad oggi la mutualità si articola come l’essenza irrinunciabile del mondo cooperativo. Già nel secondo dopoguerra la scelta di separare l’attività imprenditoriale dal puro fine lucrativo si è dimostrata vincente, in quanto la cooperazione fornì un impulso essenziale all’economia dell’epoca, permettendo il superamento della crisi e coinvolgendo nelle attività produttive diversi strati della popolazione, portando beneficio ai vari territori in cui le società stesse erano radicate. Ad oggi il metodo cooperativo e quindi l’accantonamento del lucro egoistico sembrerebbe essere, ancora una volta, la risposta più opportuna alle difficoltà economiche. Infatti, la mutualità permette alle società di dare vita ad un progetto produttivo ampio, articolato e ambizioso, ma al tempo stesso tenendo conto delle esigenze dei singoli componenti della compagine sociale ma anche degli altri stakeholders esterni e che con la società si interfacciano quotidianamente. Quindi, la cooperazione permette a chiunque di partecipare alle attività economiche, riducendo al tempo stesso il rischio d’impresa. Ma questo non basta. Ancor di più l’attualità della mutualità si comprende sulla base delle nuove tendenze e ricostruzioni non solo teoriche ma anche pratiche in base alle quali il fine speculativo, che fino a venti anni fa era l’unico concepito come possibile e attribuibile alle società, soprattutto se nella forma di società di capitali, ad oggi risulta sostituito da una generale tendenza che attribuisce agli operatori economici una responsabilità non solo economica ma anche sociale rispetto alle azioni realizzate. L’attuale analisi dell’economia, che tende a considerare questo settore orientato non più solo al raggiungimento di valori puramente patrimoniali ma quale mezzo per realizzare obiettivi di tipo solidaristico, ha portato alla diffusione di nuovi concetti quali quello della responsabilità sociale d’impresa. Questo ha condotto molte società, anche di rilevanti dimensioni, a riorientare la propria organizzazione tanto interna quanto esterna e indirizzare ogni attività produttiva non solo al raggiungimento del lucro ma anche alla realizzazione di finalità indirizzate alla tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e al benessere della comunità. In questo senso, la cooperativa, con le sue caratteristiche e la mutualità intrinseca, sembra essere il soggetto quasi predestinato a recepire il nuovo orientamento economico e ad attuarlo in modo quasi automatico. Accanto allo scopo mutualistico, altro aspetto che si è scelto di approfondire è stato quello del rapporto tra società e socio cooperatore. Infatti, è proprio la mutualità che permette ai soci cooperatori di essere imprenditori di loro stessi, ma al tempo stesso di essere in un certo qual modo tutelati dallo schermo societario mediante il quale agiscono nel mondo giuridico ed economico. È innegabile, tuttavia, come il socio di una cooperativa non sia paragonabile al socio di un’altra società di capitali; questo non solo perché completamente differente è l’atteggiamento psicologico del socio e il conseguenziale legame che ha con la società, ma anche e soprattutto con riferimento all’attività concreta che egli compie rispetto alla realizzazione dell’oggetto sociale. In una cooperativa il socio non è solo colui che si limita a partecipare alle adunanze assembleari e a godere del proprio diritto di partecipazione agli utili, ma è un soggetto che è direttamente coinvolto nell’attività produttiva. Ed infatti, nella maggior parte dei casi, ci si trova dinnanzi ad un socio - lavoratore, ovvero un soggetto che presta direttamente nella cooperativa la propria attività professionale ed è quindi direttamente coinvolto nella riuscita della produzione. Tale caratteristica è sempre stata l’altro punto di forza della cooperativa, in quanto permette la fidelizzazione del socio, che non è solo un dipendente dell’impresa, ma è coinvolto direttamente nella sua direzione e gestione, e quindi è fortemente interessato a che l’andamento dell’attività sia positivo; dall’altra parte ogni singolo partecipante ha la possibilità di agire quale imprenditore vero e proprio, dividendo con gli altri il rischio d’impresa. Oggi, tuttavia, anche tale rapporto sta subendo una inesorabile rivisitazione. L’evoluzione del modo di fare impresa, che ad oggi trova il riferimento principale nella digitalizzazione, nell’azienda 4.0 e nell’avvicendamento di nuovi modelli di business, tra cui assolutamente rilevante è la cosiddetta sharing economy, ha fatto sì che il legame tra socio cooperatore e cooperativa non sia più granitico come nel passato ma attraversi una fase di incertezza. Tanto che più volte l’Autorità Garante della concorrenza e per il mercato è stata chiamata a pronunciarsi su questioni legate proprio alla figura del socio cooperatore e al tradizionale divieto di concorrenza che è da sempre una componente essenziale del suo rapporto con la cooperativa di appartenenza ma che oggi sembra non essere più così certo. Ultimo aspetto analizzato nella prima parte della tesi è quello legato alla Governance della cooperativa. È infatti nel modo in cui risulta organizzata la struttura amministrativa che sembra trovare applicazione il principio di democrazia e partecipazione diretta che caratterizza le cooperative. Ma anche in questo caso non si può non tenere conto di alcune trasformazioni che derivano da recenti interventi normativi che hanno modificato l’assetto tradizionale e aperto nuovi interrogativi ancora da risolvere. La seconda parte della ricerca è focalizzata, come anticipato, sul Codice degli Appalti e sul riflesso che questo ha rispetto all’attività delle cooperative. È questa una tematica non semplice da affrontare. Principalmente in quanto ad interrogativi ancora irrisolti sulle modalità di interpretazione e di applicazione delle norme contenute nel D.lgs. 50 del 2016, si sono aggiunte ulteriori perplessità determinate dai recenti interventi del legislatore che attraverso gli ultimi decreti legislativi non ha fatto altro che rendere ancora più complessa la materia, soprattutto per quei soggetti, quali le cooperative, che poi sono concretamente interessati dall’applicazione del Codice alle fattispecie concrete. Quindi le questioni che riguardano il Codice dei Contratti pubblici sono essenzialmente due. La prima attiene all’aspetto sistematico della gerarchia delle fonti. La scelta che il legislatore ha posto in essere, infatti, è stata quella di strutturare il codice attraverso la tecnica della soft law, nel senso di prevedere norme individuanti la fattispecie generale ma lasciando poi ad atti successivi il compito di chiarirne la portata, concentrando particolare attenzione sull’attività delle Autorità Indipendenti, in modo specifico l’ANAC, che avrebbe dovuto emanare una serie di regolamenti e linee guida specifiche. Tuttavia, il risultato prodotto è che le norme risultano caratt erizzate da una eccessiva genericità, da una mancanza di tassatività e tipizzazione delle singole fattispecie, tutte caratteristiche che rendono esageratamente difficoltoso il compito dell’interprete, creando dei veri e propri vuoti di tutela. Quindi la tanto sperata semplificazione sembra ancora lontana. Altra questione è legata alla conflittualità tra una serie di istituti che il Codice disciplina e la posizione delle cooperative, che in mancanza di ulteriori interventi legislativi sembrerebbero essere in totale difficoltà nella partecipazione alle varie gare d’appalto, in quanto prive di quella necessaria forza economica che il Codice sottintende. È ovvio quindi che si aprano profili di illegittimità delle norme e di possibile violazione della disciplina posta a tutela della concorrenza. Tra le tematiche più ricorrenti e complesse si segnalano: la questione degli affidamenti sottosoglia; i criteri di aggiudicazione, con particolare attenzione all’offerta economicamente più vantaggiosa ; la formazione delle stazioni appaltanti e la valutazione dei requisiti degli operatori economici. La terza parte del progetto ha permesso di verificare quanto e in che modo la cooperazione abbia competitività nel sistema attuale . È questa forse la parte più dinamica della ricerca e, anche in questo caso, si è inteso analizzare la questione sotto un differente punto di vista. Partendo innanzitutto da una panoramica sulla situazione della cooperazione in Italia, tracciata attraverso i dati contenuti negli studi di importanti Enti di Ricerca e dalla stessa Confcooperative, che mensilmente elabora dei Report che prendono in considerazione vari aspetti della cooperazione. Lo scopo principale è stato quello di comprendere in che modo le imprese cooperative italiane abbiano reagito alla crisi del 2008 e in che situazione si preparano a affrontare lo shock economico determinato dalla diffusione della pandemia di Covid 19 a partire dal febbraio 2020. Ebbene, sulla base delle informazioni raccolte, mediante le quali si è cercato di dare un ampio respiro alla ricerca, verificando anche se e come il modello cooperativo potesse essere utilizzato nella realtà imprenditoriale in diverse vesti e con differenti funzioni, senza però mai perdere le proprie caratteristiche fondanti, l’ultima parte del lavoro non ha potuto non focalizzarsi sulle prospettive future di competitività della cooperazione in reazione alle problematiche economiche e finanziarie che la crisi sanitaria globale ha già determinato e continuerà a determinare nei prossimi anni. Come è intuibile, le conseguenze economiche post pandemiche non sono ancora calcolabili precisamente, in quanto la fase emergenziale non è ancora del tutto conclusa, e quindi, se attualmente molti settori hanno dimostrato una buona tenuta, non è facilmente immaginabile cosa avverrà in futuro. Ma già attualmente la cooperazione mostra di avere a disposizione degli strumenti utili a reagire correttamente alle difficoltà. Ci si riferisce al modello della cosiddetta “impresa rigenerata”, noto anche come Workers Buyout, quale mezzo attraverso il quale i lavoratori possono fattivamente intervenire per “salvare” l’azienda di cui fanno parte, trasformandosi da dipendenti a imprenditori, ma anche al Consorzio, strumento indispensabile per la cosiddetta cooperazione di secondo livello e che permette alle singole imprese di unirsi per realizzare attività che da sole non sono potrebbero concludere e che appare funzionale soprattutto nell’accesso alle gare d’appalto con la pubblica amministrazione.