La gestione sostenibile dei rifiuti

La crescita esponenziale dell'ammontare dei rifiuti prodotti, della loro pericolosita' e complessita', costituisce, a partire dagli anni Settanta del secolo scorso ed ancora oggi, uno dei problemi centrali delle politiche ambientali comunitarie e nazionali, la cui soluzione passa necessariamente e prevalentemente attraverso l'adozione di forme di gestione sostenibile dei rifiuti. In generale, quando si parla di gestione sostenibile si fa riferimento a quell'insieme di strategie ed azioni in grado di prevenire e, secondariamente, minimizzare la quantita' di rifiuti prodotti e la loro pericolosita' intrinseca, a vantaggio e tutela dell'ambiente e della salute umana. Resta, comunque, la consapevolezza della difficolta' di racchiudere in una formula tale concetto, alla cui realizzazione concorrono una pluralita' di fattori che rischiano di restare sottaciuti, o non emergere nella dovuta importanza, negli stretti spazi di una definizione. Il presente lavoro, che paga certamente i limiti di chi si approccia per la prima volta allo studio della materia, si propone come scopo quello di capire in che modo sia possibile garantire la sostenibilita' nella gestione dei rifiuti, quale mezzo fondamentale per frenare e, nel lungo termine, invertire quel fenomeno per cui la crescita economica si associa sempre ad un aumento dei rifiuti prodotti. La prima parte della ricerca, al fine di comprendere l'esatto ambito di applicazione della disciplina, sara' dedicata alla ricostruzione dell'evoluzione normativa e giurisprudenziale, comunitaria e nazionale, che si e' sviluppata negli anni attorno al concetto di rifiuto. Una volta evidenziate le molte criticita' che hanno caratterizzato tale nozione, generate principalmente dall'esigenza, avvertita da alcuni Paesi membri come l'Italia, di distinguere da tale categoria alcune fattispecie denominate ''residui'', onde sottrarle all'applicazione della relativa disciplina, il lavoro prendera' in considerazione le attuali definizioni di rifiuto, sottoprodotto ed ''end of waste'' contenute nella direttiva 2008/98/CE, allo scopo di verificare come i precedenti punti controversi siano stati superati e se le nuove definizioni si pongano in linea con gli obiettivi di prevenzione e minimizzazione, insiti in ogni forma di gestione sostenibile dei rifiuti. La parte centrale della ricerca avra', poi, ad oggetto l'individuazione e lo studio dei principi di diritto ambientale che maggiormente incidono sulla materia. Saranno specificamente considerati il principio di precauzione, prevenzione, proporzionalita', responsabilizzazione e cooperazione dei soggetti coinvolti, nell'ambito del quale si inserisce la fattispecie della c.d. ''responsabilita'  estesa del produttore'', ed il principio ''chi inquina paga''. Di ciascun principio verranno evidenziate le caratteristiche, le fonti in cui trova riconoscimento e la concreta applicazione alla materia dei rifiuti. La ricerca proseguira' con lo studio della gerarchia dei rifiuti, nella configurazione risultante dall'art. 4 della direttiva 2008/98/CE, quale ordine di azioni che prioritariamente devono essere adottate al fine di garantire il miglior risultato ambientale in materia di gestione degli stessi. L'obiettivo e' dimostrare che proprio il rispetto di tale gerarchia, da intendere non in senso assoluto ma relativo, rappresenta un elemento fondamentale ed imprescindibile per garantire la sostenibilita' nell'espletamento del servizio. Tra queste azioni particolare attenzione sara' dedicata alla prevenzione, intesa come l'insieme delle misure adottate prima che una sostanza sia divenuta rifiuto in grado di ridurne l'ammontare, la pericolosita' o l'impatto negativo prodotto sull'ambiente e la salute umana. La centralita' di tale strategia trova conferma nell'emanazione da parte della Commissione europea di linee guida sulla prevenzione dei rifiuti, a cui gli Stati membri possono far riferimento per la predisposizione dei programmi nazionali di prevenzione, da adottare ai sensi dell'art. 29 della direttiva. Successivamente si prenderanno in esame le azioni di minimizzazione, vale a dire le operazioni di trattamento e recupero attraverso cui i rifiuti, una volta trattati e recuperati, diventano in grado di assolvere una funzione utile, determinando un risparmio di risorse che altrimenti sarebbero state utilizzate. Tra le azioni di minimizzazione, unitariamente intese, si sottolineera' il ruolo di assoluto primato svolto dal riciclaggio. Nella terza ed ultima parte del lavoro, chiarito come nella materia dei rifiuti, disciplina settoriale del diritto dell'ambiente, le competenze siano variamente ripartite tra i diversi livelli di governo, la gestione dei rifiuti sara' presa in considerazione quale esercizio di pubblico servizio. La ricerca si soffermera', in modo particolare, sugli interventi normativi e giurisprudenziali succedutesi negli ultimi anni in materia di affidamento del servizio che hanno visto, prima dell'attuale disciplina, il contrasto tra quanto statuito a livello europeo e quanto sostenuto dal nostro legislatore che, nel tentativo di attuare in materia una piena liberalizzazione, aveva introdotto una disciplina volta ad escludere, in via di fatto, la possibilita' di ricorrere all'affidamento in house per l'erogazione del servizio. L'ultimo aspetto considerato, con cui si e' scelto di concludere il lavoro, riguarda l'attuale modello di determinazione della tariffa che i cittadini sono chiamati a corrispondere a fronte del servizio reso. In particolare, si vuole evidenziare come il meccanismo che parametra tale ammontare alla superficie imponibile dell'immobile, piuttosto che all'effettivo quantitativo dei rifiuti conferito, si ponga in netto contrasto con gli stessi obiettivi di prevenzione e minimizzazione dei rifiuti. Colpendo in modo indiscriminato tutti i cittadini e scaricando, di conseguenza, i costi per l'erogazione del servizio sull'intera collettivita' e non unicamente su coloro che ne fruiscono maggiormente, la disciplina relativa a tale tributo concreta un'aperta violazione del principio di matrice comunitaria ''chi inquina paga''. Viceversa, si sostiene, l'adozione di sistemi di pagamento puntuali, basati sull'effettivo ammontare o volume di rifiuti conferito, non solo risulta conforme al suddetto principio, perche' colloca i costi del servizio in capo a chi li genera, ma integra, al contempo, uno strumento di natura economica con funzione preventiva, in grado di accrescere la responsabilita' dei singoli ed innescare un nuovo approccio rispetto ai beni offerti sul mercato ed ai vecchi modelli di consumo. The exponential growth of the amount of waste produced, of its danger and complexity, has constituted, since the 1970's and still today, one of the central problems of community and National environmental politics, for which the solution comes predominantly through the adoption of types of sustainable waste management. This study proposes the main objective of understanding in what way, that is to say through which instruments and actions, can sustainable waste management be guaranteed, what fundamental methods to stop and, in the long term, reverse that phenomenon for which economic growth is always associated with growth of waste produced. In the first part of the research there will be a reconstrucion of the regolative and jurisprudential evolution, both in the community and nationally, that has developed over the years around the concept of waste, by-product and ''end of waste'', with the aim of verifying if the new definitions contained in the directive 2008/98/CE respect the objectives of prevention and minimization of waste. The research will continue with the study of the principles of environmental law relative to waste management. What will be considered in particular is the principle of precaution, prevention, proportionality, ensuring responsibility and cooperation in the subjects involved and the principle ''polluter pays''. The analysis of these principles serves to create a framework in which waste hierarchy is placed, as described in article 4 of the directive 2008/98/CE, that is the order of prioritisation of the actions that have to be adopted so as to guarantee the best environmental result in waste management. Respect of that hierarchy, in the relative sense and not absolute, represents a fundamental and indispensible element in guaranteeing sustainability in the fulfilment of the service. Among these actions particular attention will be dedicated to prevention, placed at the top of the hierarchy, and understood as all the measures adopted before a substance becomes waste, which are able to reduce the amount, the danger or the negative impact produced on the environment and human health. Subsequently, there will be an examination of the actions of minimization, that is the operations of treatment and recovery through which the waste, once it has been treated and recovered, is able to fulfil a useful function, determining the saving of resources that would have otherwise been used. In the third and last part of this study, after having clarified how, in this subject, the authorities are diversely distributed among the various levels of government, waste management will be taken into consideration as a public service exercise. The research will focus in particular on the normative and jurisprudential interventions that have occurred in the last few years regarding the entrustment of the service that saw, before the present regulation, the contrast between what is decreed at European level and what is sustained by our legislator, who, in the attempt to carry out its full liberalization, introduced a regulation aimed at excluding, in fact, the possibility of entrusting the assignment to an ''in house'' service. The last aspect to be considered will regard the current model of determining the fee that citizens are asked to pay for the services rendered. In particular, to be highlighted, is how the mechanism that uses criteria based on the surface area of a building, rather than on the actual quantity of the waste contribution, is in clear contrast to the objectives of preventing and minimizing waste. Hitting every citizen in a discriminate way and, consequently, offloading the costs of fulfilling the service onto the entire community and not only on those who benefit most, the relative regulation of that tax constitutes an open violation of the community principle that you'' polluter pays''. Vice versa, the study will sustain the adoption of punctual payment systems, based on the actual amount or volume of waste contribution, that not only conforms to the aforesaid principal because it links the costs of the service to the amount generated, but integrates, at the same time, an economical instrument of prevention, able to increase the responsibility of each person and trigger a new approach regarding the goods offered on the market and the old models of consumption.